11.10.2018

Bundesverfassungsgericht

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Beamtenstatus und Streikrecht nicht vereinbar

Beamtinnen und Beamten ist das Streiken auch weiterhin nicht gestattet. Das hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) in Karlsruhe am 12. Juni 2018 entschieden. Beamtenstatus und Streikrecht seien grundsätzlich nicht miteinander vereinbar, urteilte der Zweite Senst des Gerichts unter Vorsitz von Präsident Prof. Dr. Andreas Voßkuhle.

Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juni 2018

Auch verbeamtete Lehrer dürfen sich nicht an Streiks beteiligen. Als eigenständiger hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums ist dies zu beachten. Einer Aufspaltung in Sonderkategorien wie „Beamte mit Streikrecht“ beziehungsweise „Tarifbeamte“ hat das BVerfG eine klare Absage erteilt. Ein Widerspruch zur Europäischen Menschenrechtskonvention besteht aus Sicht des Gerichts nicht. Es sieht verbeamtete Lehrkräfte – ebenso wie Streitkräfte  und Polizei – als unabdingbareren Bestandteil der Staatsverwaltung, die hoheitliche Aufgaben wahrnehmen und für die die Einschränkung des Streikrechts gerechtfertigt ist.

Die Beschwerdeführer, vier beamtete Lehrkräfte, hatten während der Dienstzeit an Protesten oder (Warn-)Streiks einer Gewerkschaft (GEW) teilgenommen. Dafür wurden sie mit Disziplinarmaßnahmen sanktioniert. In den fachgerichtlichen Ausgangsverfahren wandten sich die Beschwerdeführer letztlich erfolglos gegen die jeweils ergangenen Disziplinarverfügungen. Unterstützt wurden sie bei ihrer Klage von der DGB-Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW). Nach Auffassung der GEW sei zwischen Beamten mit hoheitlichen Aufgaben und Beamten ohne hoheitliche Aufgaben zu differenzieren. Lehrkräfte würden dabei keine hoheitlichen Aufgaben erfüllen, so dass diesen ein Streikrechts zustünde.

Urteil des BVerwG aus dem Jahr 2014
Im Jahr 2014 hatte das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) festgestellt, dass für alle Beamten nach deutschem Verfassungsrecht ein generelles statusbezogenes Streikverbot besteht. Es vertrat jedoch die Auffassung, dass verbeamtete Lehrer nicht zur Staatsverwaltung im Sinne der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) gehören und ihnen somit nach der EMRK ein Streikrecht zustehen würde.

Wesentliche Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts

  • Streikverbot als eigenständiger hergebrachter Grundsatz des BerufsbeamtentumsNeben der beamtenrechtlichen Treuepflicht und dem Alimentationsprinzip gehört auch das Streikverbot zu den eigenständigen hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Es besteht auch ein an den Gesetzgeber gerichtetes Verbot, bei der Regelung des öffentlichen Dienstrechts von den hergebrachten und die Institution des Berufsbeamtentums prägenden Leitgedanken abzuweichen. Die Unantastbarkeit der hergebrachten Grundsätze dient dazu, eine im politischen Kräftespiel stabile und gesetzestreue Verwaltung zu sichern.

  • Untrennbare Verknüpfung mit Kernprinzipien des BerufsbeamtentumsZu den wesentlichen Prinzipien des Berufsbeamtentums gehören neben der Treuepflicht und Alimentation auch die lebenslange Anstellung sowie die Besoldung. Ein Streikrecht würde diesen grundgesetzlich gewährleisteten Kernbestand wesentlich umgestalten. Ein Streikrecht auch nur für Teile der Beamten, um die Besoldung von Beamten oder Teile hiervon zu erstreiken, würde die derzeit bestehende Möglichkeit des einzelnen Beamten, die verfassungsmäßige Alimentation gerichtlich durchzusetzen, nicht mehr rechtfertigen.

  • Beamte nicht schutzlosWegen der Möglichkeit der Beteiligung der zuständigen Spitzenorganisationen bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse sind Beamte gerade nicht schutzlos dem Willen des Gesetzgebers ausgeliefert. Im Gegensatz zu Arbeitnehmern des öffentlichen Dienstes ist den Beamten die gerichtliche Überprüfung der verfassungsgemäßen Alimentation anhand konkreter Maßstäbe möglich.

  • Streikverbot für Beamte muss nicht ausdrücklich normiert seinEine ausdrückliche gesetzliche Normierung des Streikverbots für Beamte ist dem BVerfG zufolge nicht erforderlich. Die in den Landesbeamtengesetzen enthaltenen Regelungen zum Fernbleiben vom Dienst und die gesetzlich normierten beamtenrechtlichen Grundpflichten der uneigennützigen Amtsführung zum Wohl der Allgemeinheit sowie der Weisungsgebundenheit stellten jedenfalls in ihrer Gesamtheit eine hinreichende Konkretisierung des Streikverbots dar.

  • Keine „Rosinenpickerei“ – Streikrecht durchbricht Grundfeste des Berufsbeamtentums
    Das Berufsbeamtentum besteht aus wechselseitigen Pflichten und Rechten. Eine Ausweitung oder Beschränkung auf der einen Seite führt in der Regel auch zu Veränderungen auf der anderen Seite. Eine „Rosinenpickerei“ lasse das Beamtenverhältnis nicht zu, betonte das BVerfG. Ein Streikrecht (für bestimmte Beamtengruppen) würde eine Kettenreaktion in Bezug auf die Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses auslösen und wesentliche beamtenrechtliche Grundsätze und damit zusammenhängende Institute in Mitleidenschaft ziehen.

  • Keine Aufspaltung der Beamten in Kern- und RandbereichGegen eine solche funktionale Aufspaltung des Streikrechts sprächen die damit einhergehenden Abgrenzungsschwierigkeiten. Zudem kann eine Aufspaltung eine stabile Verwaltung und die staatliche Aufgabenerfüllung jenseits hoheitlicher Tätigkeiten nicht gewährleisten. Davon abgesehen würde ein eingeschränktes Streikrecht eine Sonderkategorie der „Beamten mit Streikrecht“ beziehungsweise „Tarifbeamten“ schaffen, die das klar konzipierte zweigeteilte öffentliche Dienstrecht in Deutschland durchbrechen würde. Während im Kernbereich hoheitlichen Handelns das Alimentationsprinzip weitergälte, würde den „sonstigen“ Beamten die Möglichkeit eröffnet, Forderungen zur Gestaltung ihrer Arbeitsbedingungen bei fortbestehendem Beamtenstatus gegebenenfalls mit Arbeitskampfmaßnahmen durchzusetzen.


Vereinbarkeit mit der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK)

Mindeststandards

  • Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) kommt eine Leit- und Orientierungswirkung zu. als Mindeststandards verlangt Art. 11 EMRK, das das Recht, einer Gewerkschaft beizutreten für jedermann – auch für Beamte – un das Recht der Gewerkschaften, sich Gehör zu verschaffen und dadurch ihre Interessen zu schützen gewährleistet sind. Diese Mindeststandards werden gewährleistet.
  • Ziel der Streikteilnahme unterfällt nicht dem Kernbereich des Art. 11 EMRK .Die Rechtfertigung des Streikverbots ergibt sich schon daraus, dass die verbeamteten Lehrkräfte durch die Teilnahme an Streikmaßnahmen der GEW kein geschütztes Ziel verfolgen. Tarifverträge handelt die GEW nur in Bezug auf angestellte Lehrkräfte aus. Ob und in welchem Umfang so erzielte Ergebnisse auf Beamtinnen und Beamte übertragen werden, ist allein durch die Gesetzgeber in Bund und Ländern zu entscheiden. Die Teilnahme von verbeamteten Lehrkräften unterfällt daher nicht dem Kernbereich des Art. 11 EMRK.

  • Verbeamtete Lehrer auch Teil der Staatsverwaltung im Sinne des Art. 11 EMRK. Es besteht ein besonderes Interesse des Staates an der Aufgabenerfüllung von verbeamteten Lehrkräften an öffentlichen Schulen, um das Schulwesen und den staatlichen Erziehungs- und Bildungsauftrag zu gewährleisten. Die Beschränkung der Koalitionsfreiheit ist daher möglich, da nur ein Nebenaspekt der Gewerkschaftstätigkeit berührt wird und somit der nationale Gesetzgeber einen weiten Beurteilungsspielraum hat.


Ausblick

Die GEW prüft, ob sie weitere Schritte einlegt. Möglich erscheint nur noch ein Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR). Zu beachten ist allerdings, dass die EMRK eine Regelung unterhalb des Verfassungsrechts ist, so dass ein Urteil des EGMR nicht zu einer Unwirksamkeit des Streikverbots führen kann. Das BVerfG hat allerdings 2004 festgestellt, dass Urteile des EGMR in Entscheidungen zu berücksichtigen sind. Alle staatlichen Organe sind somit verpflichtet, einen Konventionsverstoß zu beenden. Theoretisch möglich wäre es daher, dass ein Urteil des EGMR ergeht, das einen Konventionsverstoß feststellt. Danach könnte das Verfahren erneut zum BVerfG gelangen und diesmal müsste das BVerfG das Urteil des EGMR bei seiner Entscheidung berücksichtigen und einfließen lassen.

Reaktionen von dbb, BBB und KOMBA-Gewerkschaft
Sowohl der dbb beamtenbund und tarifunion als auch der Bayerische Beamtenbund und die KOMBA-Gewerkschaft Bayern haben die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum beamtenrechtlichen Streikverbot ausdrücklich begrüßt.

„Mit seiner Entscheidung hat das oberste deutsche Gericht unsere Rechtsauffassung zum Beamtenstatus einhundertprozentig bestätigt“, sagte der dbb Bundesvorsitzende Ulrich Silberbach unmittelbar nach Bekanntgabe der Entscheidung in Karlsruhe. „Die Verfassung garantiert mit dem Berufsbeamtentum und seinen Grundsätzen in einem ausbalancierten Verhältnis von Rechten und Pflichten ganz bewusst einen streikfreien Raum, in dem eine ständige staatliche Aufgabenerfüllung sichergestellt ist. Dazu stehe der dbb uneingeschränkt. Verlässlichkeit und Neutralität der Leistungen des Staates sind in der Bundesrepublik Deutschland über den Beamtenstatus abgesichert. Nur dieser Status garantiert einen in wesentlichen Aufgabenfeldern streikfreien öffentlichen Dienst, auf den sich die Menschen Tag für Tag, rund um die Uhr und jahrein, jahraus verlassen können“, so der dbb-Chef.

„ Das deutsche Berufsbeamtentum gib es nicht ohne das Streikverbot!“, erklärte Rolf Habermann, Vorsitzender des Bayerischen Beamtenbundes (BBB). „Erst durch das Streikverbot von Beamtinnen und Beamten ist gewährleistet, dass die notwendigen Leistungen des Staates jederzeit zuverlässig, flächendeckend und gemeinwohlbezogen für die Bürgerinnen und Bürger zur Verfügung stehen.“ Habermann wies darauf hin, dass gerade die Schule ein besonders sensibler Bereich sei. Im Gegensatz zu anderen Ländern besteht in Deutschland eine gesetzlich verankerte Schulpflicht. Als Gegenstück ist aber auch eine lückenlose, „streikfreie“ Unterrichtsversorgung notwendig.

Die KOMBA-Gewerkschaft Bayern sieht das genauso. Der Landesvorsitzende Gerhard Kreilein wies darauf hin, dass ein Streikrecht für Beamtinnen und Beamte den fundamentalen Grundsätzen des Berufsbeamtentums komplett widersprechen würde. Beamtinnen und Beamte stehen in einem besonderen Treueverhältnis zum Staat, damit dieser jederzeit handlungsfähig bleibt. Das Rechtsverhältnis zwischen einem Beamten und dem Staat oder einer Kommune ist durch Gesetz geregelt. Schon aus diesem Grunde passt das Streikrecht nicht zum Beamtentum, da keinem Abgeordneten die Entscheidung zum Beispiel über die Höhe der Besoldung vorgeschrieben werden kann. Insofern ist das Urteil des Bundesverfassungsgerichts eine folgerichtige Konsequenz mit Blick auf einen nachhaltig funktionierenden öffentlichen Dienst in Deutschland.

Reaktionen aus der Politik

CSU

Das Streikverbot für Beamte sichert die Funktionsfähigkeit des Staates. „Beamte dürfen auch in Zukunft nicht streiken. Dass dies so ist und auch so bleibt, ist gut für unser Staatswesen“, so die erste Reaktion von Wolfgang Fackler, Vorsitzender des Landtagsausschusses für Fragen des öffentlichen Dienstes. „Mit diesem Urteil zum Streikrecht wird die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes – auch im Bildungsbereich – gesichert und das Berufsbeamtentum gestärkt“, ergänzte die stellvertretende CSU-Fraktionsvorsitzende Ingrid Heckner. „Die ständige und zuverlässige Einsatzfähigkeit aller Beamtinnen und Beamten ist für den Staat zwingend erforderlich“, so Fackler weiter. Dies lasse sich am Beispiel der Bediensteten im IT-Bereich verdeutlichen, ohne die die gesamte Verwaltung nicht mehr funktionieren würde. Selbst ohne Streikrecht fänden die Belange der Beamten höchste Beachtung und der Staat Nehme gerade in Bayern seine Fürsorgepflicht sehr ernst. „Sowohl der Staat als auch unsere Beamtinnen und Beamten kennen und achten die gegenseitigen Rechte und Pflichten auch ohne Streikrecht“, so Heckner abschließend.

SPD

„Die SPD-Fraktion steht zum Berufsbeamtentum. Deshalb lehnen wir ein Streikrecht für Beamte ab und begrüßen das Urteil des Bundesverfassungsgerichts. Wir wollen nicht riskieren, dass der Beamtenstatus auf irgendeine Weise beschädigt wird. Das Streikrecht würde laut Bundesverfassungsgericht die Prinzipien der Alimentation, der Treuepflicht, der lebenszeitigen Anstellung sowie der Regelung der maßgeblichen Rechte und Pflichten einschließlich der Besoldung aushebeln. Diese Gefahr ist uns zu hoch“, erklärte der Landtagsabgeordnete Stefan Schuster, Sprecher der SPD für Fragen des öffentlichen Dienstes.

Freie Wähler
„Das Streikverbot für Beamte ist sinnvoll. Wir FREIE WÄHLER sind weiterhin der Überzeugung, dass das Streikverbot für Beamtinnen und Beamte richtig ist. Das Grundrecht auf Koalitionsfreiheit findet seine Schranken in den verfassungsrechtlich verankerten Grundsätzen des Berufsbeamtentums – dieses würde mit einer Aufhebung des Verbots faktisch abgeschafft. Beamte erfüllen hochrangige Interessen von Staat und Gesellschaft. Das gilt auch für Lehrerinnen und Lehrer, die den Unterrichtsbetrieb aufrechterhalten müssen“, so der Landtagsabgeordnete der Freien Wähler Peter Meyer, stellvertretender Vorsitzender des Ausschusses für Fragen des öffentlichen Dienstes.

Bündnis 90/Die Grünen

Winfried Kretschmann, Ministerpräsident von Baden-Württemberg und GEW-Mitglied: „Wenn der Beamtenstatus mit dem Streikrecht ginge, könnten wir auch den Kreis quadratieren.“

Kontakt

KOMBA-Gewerkschaft Bayern
Pfeuferstraße 33
81373 München
Tel.: 089 770253
Fax: 089 7250957
lg.bayern(at)komba.de 

Imagefilm der komba gewerkschaft

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Mitbestimmung: Personalratsarbeit - Informationen und Materialien vom dbb beamtenbund und tarifunion